Läs min gästkrönika för Refugees Welcome (http://rwsverige.se/gastkronikor/anna.html),
Anna Lundberg
En tidigare asylsökande ung man kontaktar Asylgruppen efter att han fått avslag på sin ansökan om verkställighetshinder. Det är inte första gången vi läser ett sådant avslagsbeslut men den här gången är det särskilt svårt att förklara hur svenska myndigheter har resonerat.
Den berörda personen, vi kan kalla honom Aras, kommer ursprungligen från ett land i Västafrika. Han berättar att han under ett antal år bott i olika europeiska länder. Till Sverige kom han för tre år sedan. Sökte asyl och fick avslag. Eftersom myndigheterna inte tyckte han var trovärdig. De uppgifter Aras hade lämnat var alltför detaljfattiga och vaga, menade Migrationsverket och domstolen. Efter en tid kom ett beslut om utvisning. Först hade Aras sagt att han inte vågade åka tillbaka och därför inte tänkte samarbeta i återvändandeärendet. Men efter en tid hade han bestämt sig för att gå med på att lämna Sverige. Sedan dess har han på olika sätt försökt få resehandlingar.
Trots ihärdiga försök har det inte lyckats.
Aras har istället fastnat i en obestämd väntan där han inte vet när, eller ens om, något kommer hända i hans ärende. Att leva i limbo på det här sättet är en mycket utsatt och svår situation, med begränsad rätt till sjukvård, ingen rätt att arbeta. Man är helt utan ekonomiskt stöd.
När vi träffades första gången berättade Aras om allt han gjort för att visa att han respekterade migrationsmyndigheternas beslut, och om hur han följt varje anvisning. Han berättade om hur han i perioder anmälde sig varje vecka hos polisen. Aldrig att han missade en tid. Han berättade om hur han placerades i fängsligt förvar. Vid ett tillfälle hade polisen åkt med Aras hela vägen till det västafrikanska landet. Men myndigheterna där hade inte velat ta emot honom. De hade skrattat hånfullt, berättade Aras. De sa att ett sånt där röstkort poliserna hade med sig för att visa att Aras var medborgare i landet, det kunde vem som helst få tag på. Det kunde man inte godkänna som inresehandling. Polisen och Aras hade fått åka tillbaka till Sverige igen.
Tillsammans med Aras och två av hans kompisar inledde jag snart ett utdraget arbete för att få till stånd en bra ansökan om uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder. Regleringen av denna fråga i utlänningslagen har kommit till just för att personer som levt under lång tid i Sverige utan att deras beslut har kunnat verkställas av skäl utanför deras kontroll, ska kunna få stanna. Anledningen till bestämmelserna är att man vill förskona människor från att under mycket lång tid behöva leva under hot om utvisning på grund av ett beslut som inte går att genomföra.
Arbetet med ansökan innebar en hel del korrespondens med ursprungslandets ambassader runt om i Europa. Om någon av dessa godkände Aras som medborgare kunde de utfärda ID-handlingar eller resehandlingar som i sin tur möjliggjorde en resa dit. Om hans begäran om ID-handlingar däremot inte besvarades trots upprepade försök, eller mottagarlandet meddelade att man inte kommer ta emot Aras, kunde han kanske få stanna i Sverige.
Eller, alltså, om Migrationsverket bedömde att Aras gjort allt som kunde förväntas av honom för att resa tillbaka, så kunde de bestämma att han beviljas uppehållstillstånd.
Tillsammans med Aras tog jag kontakt med ambassader i Danmark, Bryssel, Berlin. Tillsammans skrev vi till den svenska ambassadören i det västafrikanska landet som förklarade för oss att folkbokföringen där inte alls fungerar som den i Sverige. Passhandling är mycket svårt att få, särskilt för den som varit borta länge. Tillsammans vände vi oss till olika resebolag, och till svenska myndigheter, med frågor om något sorts tillfälligt handling så att Aras skulle kunna ta sig till någon beskickning i Europa för att personligen lämna in en begäran om pass.
Tiden gick. Utan svar från ambassaderna blev Aras allt mer frustrerad. Tillvaron präglades av juridisk limbo – han hade hamnat i papperslöshetens skuggsamhälle utan några möjligheter att ta sig därifrån och utan att kunna åka tillbaka.
Vi går igenom avslagsbeslutet och Migrationsverkets formuleringar: Uppehållstillstånd beviljas inte med stöd av utlänningslagen 12:18 eftersom praktiskt eller medicinskt verkställighetshinder ”inte kan konstateras föreligga i ärendet”. Frågan om uppehållstillstånd tas inte upp till ny prövning enligt 12:19 eftersom det inte uppkommit några nya omständigheter.
Det beskrivs inte överhuvudtaget hur man kommit fram till dessa slutsatser.
Vad som däremot är helt klart är att Aras måste förstå, antyder beslutet, att det rör sig om undantagssituationer, prövning av verkställighetshinder är ett så kallat ”extraordinärt prövningsförfarande”.
Går beslutet att överklaga? frågar Aras. Han menar att han verkligen har gjort allt för att undanröja de hinder som gör att han inte kan lämna Sverige och resa tillbaka till det västafrikanska landet på laglig väg, och dessutom lämnat en rad bevis till Migrationsverket som styrker detta.
Nej, avslag på ansökningar om uppehållstillstånd på grund av praktiska verkställighetshinder enligt utlänningslagen 18 § i kapitel 12, kan inte överklagas. Enbart den del av Aras beslut som gäller § 19 – om att försöka få en ny asylprövning – på grund av nya som det uttrycks ”antagligt skyddsgrundande omständigheter”, kan överklagas. Men här handlar det inte om några nya grunder för skydd. Aras har accepterat beslutet. Han har gått med på att åka ”hem”.
Emellertid ska Migrationsverket – faktiskt helt på egen hand – ta hänsyn till att Aras inte kan åka. De kan göra bedömningen att praktiska verkställighetshinder föreligger, om exempelvis personen nekas inresa i landet.
Det är förtvivlat svårt att se att man alls har övervägt en sådan bedömning i ärendet.
Vad vi kan göra nu är alltså att vända oss till Migrationsverket ännu en gång, med en ny anmälan om praktiska verkställighetshinder. Någon rätt till professionellt juridiskt stöd finns inte.
I riktlinjer från Migrationsverkets rättsenhet gällande situationer av det här alldeles särskilda slaget får vi lära oss hur det är tänkt att gå till på myndigheten.
Bland annat står det i riktlinjerna att ”reglerna om myndigheters serviceskyldighet, utredningsansvar och kommunicering” gäller när Migrationsverket på eget initiativ prövar om det finns hinder mot att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. Beslut i ärenden om verkställighetshinder måste tydligt ange vad den sökande behöver göra för att avvisningen eller utvisningen ska gå att genomföra.
Man skriver också att de begrepp som Migrationsöverdomstolen använt för att tydliggöra beviskravet – ”visas”, ”klarläggas” och ”fastställas” – är uttryck för ett högt beviskrav.
Vidare står att det ”är relativt enkelt att visa om det finns sådana hinder [och därför] kan Migrationsverket ställa högre krav på bevisningen som den sökande lämnar in”. Bevis har lämnats in i Aras ärende. Kopior på e-postmeddelanden. Beskrivningar av telefonsamtal. Om man inte kan återvända borde han väl få uppehållstillstånd. Är inte det hela vitsen? Till och med när svensk polis eskorterade Aras till det västafrikanska landet togs han emot. Nu behövs antingen stöd från svenska myndigheters sida när det gäller att ta kontakt med ambassad, eller information om vad som ska till för att de ska förstå att Aras inte kan åka tillbaka.
Vi läser om justitieombudsmannen skarpa kritik mot Migrationsverket när det gäller anvisningar till polismyndigheten i ett verkställighetsärende. I det ärendet var det inte en enskild utan Polismyndigheten som hade kontaktat Migrationsverket eftersom beslutet inte gick att verkställa. Migrationsverket fick allvarlig kritik av JO för att inte ha lämnat tydliga anvisningar. Processen hade på grund av Migrationsverkets agerande blivit mycket långdragen.
Kritiken står sig, konstaterar Aras och bestämmer sig för att ytterligare en gång försöka övertyga myndigheterna om att han gjort allt som rimligt vis kan förväntas av honom. Ringer du Migrationsverket och du flygbolagen, så kontaktar jag ambassaden igen?
Några månader senare, ännu inga nya besked till Aras, blir jag tillfrågad om att bli särskild utredare för regeringen. Jag ska undersöka situationer där ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas på grund av praktiska skäl utanför den enskildes kontroll. Först är jag lite tveksam till att tacka ja, kan min självständighet som forskare bli lidande? Så tänker jag på Aras och andra i hans situation. På våra samtal. Och på hur jag i många år haft privilegiet att få läsa, tänka och försöka förstå. Utredningen kan vara ett litet sätt att ge tillbaka.
Om jag finner att lagändringar behövs inom området praktiska verkställighetshinder är det min uppgift att komma med förslag på hur lagändringen skulle kunna utformas. Efter sommaren vet vi mer om den saken. Samtidigt har Aras inlett en ny period av oviss väntan.
PS 1: Arbetet med utredningen sker inte i ensamhet. En erfaren domstolsjurist i Malmö, Noah Tunbjer, arbetar heltid med granskningen av rättstillämpningen. Vi har en referensgrupp med personer som har lång erfarenhet av migrationspolitik och migrationsrätt, såväl forskare som praktiskt verksamma jurister, och tidigare utredare. Till utredningen är också knuten en expertgrupp med forskare, representanter för den ideella sektorn och sakkunniga från olika departement.
PS 2: Här finns Migrationsverkets rättsliga ställningstagande som nämns i texten http://lifos.migrationsverket.se/dokument?documentSummaryId=37731
Här finns JO-beslutet https://www.jo.se/Global/Ämbetsberättelser/2015-16_Utlanningsarenden.pdf
Här kan den som vill läsa mer om utredningen göra det http://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2016/11/mojligheten-att-bevilja-uppehallstillstand-nar-ett-beslut-om-avvisning-eller-utvisning-inte-kan-verkstallas-eller-har-preskriberats/
FARR:s hemsida innehåller bra information om verkställighetshinder, bland annat här http://www.farr.se/sv/vad-vill-farr/verkstallighetshinder
Två uppsatser med utmärkta analyser av verkställighetshinder är Hanna Johanssons “Juridisk limbo – om bedömningen av praktiska verkställighetshinder i utlänningslagens mening” och Kristoffer Roséns “Praktiskt verkställighetshinder i utlänningsärenden”.